湖南工商查处湖南百旺金赋科技有限公司与湖南航天信息有限公司垄断协议案

　　处罚结果：责令停止违法行为，对湖南百旺金赋科技有限公司罚款748771.4元，对湖南航天信息有限公司罚款374850.93元2017年12月11日，国家工商总局发布2017年13号竞争执法公告称，湖南省工商局经总局授权，于2017年3月17日对当事人湖南百旺金赋科技有限公司(以下简称百旺金赋)、湖南航天信息有限公司(以下简称湖南航天)涉嫌垄断协议行为进行立案调查，于2017年9月28日对涉案当事人作出行政处罚决定。2017年2月20日至21日，湖南省工商局根据群众举报，对百旺金赋和湖南航天在长沙市范围内提供系统销售和技术服务过程中涉嫌实施垄断协议问题进行核查。经核实，百旺金赋和湖南航天是长沙市内系统的销售、培训、和上门服务的两家单位，百旺金赋主要负责芙蓉区、开福区、高新区及长沙县、浏阳市等5个区域系统的销售和服务工作，湖南航天负责雨花区、天心区、望城区、岳麓区及宁乡县等另外5个区域。经查，系统主要包括税控盘或金税盘及电脑、打印机等配套通用设备，税控盘和金税盘是密码商品，电脑、打印机等配套通用设备属于竞争商品。国家税务总局指定国家信息安全工程技术研究中心生产、销售税控盘，指定航天信息股份有限公司生产、销售金税盘。2014年以来，国家信息安全工程技术研究中心授权百旺金赋在长沙市范围内，向纳税人销售税控盘并提供相应技术服务；航天信息股份有限公司授权湖南航天在长沙市范围内，向纳税人销售金税盘并提供相应技术服务。纳税人购买税控盘或金税盘后，向所在地主管国税机关申请开通使用。2016年4月19日以前，这两家单位竞争，在各县市区国税局及税都设有销售和服务网点。2016年4月初，根据国家税务总局的要求，长沙市全面启动营改增工作，第一批营业税纳税户营改增工作要求在2016年5月底之前完成。根据百旺金赋和湖南航天供述，为高效配合国税机关完成营改增工作，自2016年4月1日至19日间，经百旺金赋的长沙市场部负责人刘某提议，百旺金赋和湖南航天先后经过4次协商，于2016年4月19日在湖南航天办公场所就长沙市范围内的新系统销售和服务签订了《管理新系统推行服务范围区域划分协议》。协议约定：营改增存量户、新进户、税控机户均按照行政区域5∶5的比例进行划分(湖南航天占50%、百旺金赋占50%)；按照营改增的严格要求推行执行，共同做好原有客户的服务。在长沙市10个行政区域中，雨花区、天心区、岳麓区、望城区和宁乡县等5个区域划由湖南航天销售并提供服务，芙蓉区、开福区、高新区和浏阳市、长沙县等5个区域划由百旺金赋销售并提供服务。双方共同提供服务的地区，原则上按照各自一半的比例控制。若年底双方划分的市场比例大于3%，双方约定：当湖南航天高于比例时，同意拿出雨花区高桥进行调剂；百旺金赋高于比例时，同意拿出高新区局进行调剂。双方还约定，如果纳税人特定选择服务单位的，双方应遵循纳税人自愿选择的原则。协议达成后，双方按照协议约定，在对方的销售区域，不再主动向纳税人销售税控盘或者金税盘并提供相应的技术服务。这两家技术服务单位提供的2016年度及2017年1至2月税控盘(金税盘)销售数量也表明，协议签订后，在对方的销售区域，本单位的销售数量锐减，甚至个别月份销售数量为零，而属于本单位销售区域的销售数量急剧增长。百旺金赋和湖南航天制作条款基本相同的格式合同，制定相应的收费励措施，在收取税控盘或金税盘技术服务费的同时，另外按照每户每年150元的标准收取IT外包服务费。2016年4月至2016年年底，百旺金赋在长沙市范围内向3923户纳税人收取IT外包服务费588450元(含税金额)，2017年1至2月向1026户纳税人收取IT外包服务费153900元(含税金额)；湖南航天在长沙市范围内向13866户纳税人收取IT外包服务费2250525元(含税金额)，2017年1至2月向6280户纳税人收取IT外包服务费1272990元(含税金额)。在收取IT外包服务费过程中，两家公司对各区域工作人员按照每户20元的标准励，导致少数工作人员存在违规收取该费用现象。因这部分违规收费是工作人员在现场以口头方式推荐销售的，故无法统计违规收费的具体数额。湖南省工商局指出，在湖南省长沙市范围内，只有百旺金赋和湖南航天两家公司提供系统销售和技术服务。这两家单位是具有竞争关系的经营者。百旺金赋和湖南航天违反国家税务总局的相关，达成并实施具有排除竞争效果的系统销售和服务区域划分协议。百旺金赋和湖南航天还制定了条款基本相同的系统通用设备IT外包服务格式合同，违反国家发展和委员会要求技术服务单位纳税人能够正常打印的，在销售税控盘或金税盘并收取技术服务费的同时，另外向部分纳税人收取IT外包服务费，损害纳税人利益。湖南省工商局认为，百旺金赋和湖南航天的上述行为违反了《反垄断法》第十第一款第(二)项和《工商行政管理机关垄断协议行为的》第五条第(一)项的，构成划分商品销售地域的垄断协议行为。鉴于百旺金赋和湖南航天积极配合调查，主动提供关键并改正垄断协议行为，且2016年度两家公司垄断行为产生的收益无法计算，收取的系统通用设备IT外包服务费也无法统计违规收费数额，根据《反垄断法》第四十六条第一款之，湖南省工商局对百旺金赋和湖南航天作出行政处罚。

　　湖南省工商局经过调查认定，湖南百旺金赋科技有限公司(以下简称百旺金赋)与湖南航天信息有限公司(以下简称湖南航天)达成具有排除竞争效果的系统销售和服务区域划分协议，构成划分商品销售地域的垄断协议行为。对于本案的定性，湖南省工商局主要有三个理由。涉案两家公司属于具有竞争关系的经营者系统运用先进的安全密码算法以及加密、解密技术和电子黑匣子存储技术，提供完善的系统解决方案，用于防伪、税源控制和税务系统身份认证，具备开具、领用、安全存储、管理、身份认证和抄报税功能。国家税务总局印发的《关于全面推行系统升级版工作有关问题的通知》(以下简称《通知》)第四条：除通用定额、客运和二手车销售统一，一般纳税人和小规模纳税人发生业务对外开具一律使用金税盘或税控盘开具。在长沙市范围内，百旺金赋销售的税控盘、湖南航天销售的金税盘都是纳税人生成的电子底账，作为纳税申报、数据查验以及税源管理、数据分析利用的依据，而且这两家公司是长沙市国税机关认可的系统技术服务单位。因此，在长沙市范围内的系统销售和技术服务市场，百旺金赋和湖南航天是具有竞争关系的经营者。按照行政区域划分服务范围构成垄断协议行为《通知》第八条：原使用税控收款机、网络的纳税人，使用系统升级版后，仍可由具备服务能力的原税控收款机、网络的服务单位继续服务，但不得再收取税控收款机、网络的服务费用，技术费应按照《国家发展委关于完善税控系统收费政策的通知》的标准收取。《通知》第十条：原使用防伪税控系统和货物运输业专用税控系统的纳税人置换为升级版的工作中，要按照打破原有固化的服务格局，形成有序竞争机制、提高服务质量的原则，合理确定好系统升级版服务单位的服务范围。《通知》第十一条指出，各地要高度重视升级版推行工作，将推行工作做好做实，积极稳妥地制定符合本地区实际情况的推行方案，实现服务单位的有序竞争。依据国家发改委、国家税务总局的上述文件，系统销售和技术服务市场是一个、竞争的市场。百旺金赋和湖南航天违反国家税务总局的相关，双方经过4次协商，达成将长沙市10个行政区域按照5∶5的比例划分销售区域的《管理新系统推行服务范围区域划分协议》。协议达成后，双方按照协议约定，在对方的销售区域，不再主动向纳税人销售税控盘或者金税盘并提供相应的技术服务。两家公司提供的2016年度及2017年1至2月税控盘或金税盘销售数量也表明，协议签订后，在对方的销售区域，本单位的销售数量锐减，甚至个别月份销售数量为零，而属于本单位销售区域的销售数量急剧增长。因此，百旺金赋和湖南航天达成并实施划分系统销售区域的行为，属于分割销售地域市场的垄断协议行为。阻碍竞争损害了纳税人利益百旺金赋和湖南航天在长沙市系统销售和技术服务市场，是具有竞争关系的经营者。两家公司按照行政区域划分各自的销售和服务范围，形成新的固化服务格局，阻碍了竞争。国家发改委印发的《关于完善税控系统有关收费政策的通知》第指出，从事税控系统服务的有关技术服务单位在提供服务时，对使用税控盘系列产品的纳税户，按每户每年每套330元收取技术费。百旺金赋和湖南航天按照行政区域划分服务范围，在一定区域内形成事实上的独家经营格局，了纳税人的选择权。该《通知》中的《技术服务协议参考样本》第一条第(一)项要求，技术服务单位负责纳税人开票子系统的安装和升级工作，纳税人能正常开具。但是，百旺金赋和湖南航天制作条款基本相同的格式合同，制定相应的收费励措施，各自驻国税工作人员在收取金税盘或税控盘技术服务费的同时，按照固定标准另外向部分纳税人收取通用设备IT外包服务费，阻碍了IT外包服务质量和服务价格竞争，损害了纳税人利益。□湖南省工商局

　　2017年12月11日，国家工商总局发布湖南省工商局查处湖南百旺金赋科技有限公司与湖南航天信息有限公司垄断协议案，对两名当事人罚款112.36万元。从处罚决定书来看，本案是一起典型的分割销售地域市场的垄断协议案件。同时，本案所呈现的市场准入管制导致寡头市场并滋生垄断行为的现象值得关注。寡头市场容易滋生垄断行为本案中，作为系统重要组成部分的税控盘或金税盘(二者之间具有替代关系，以下统称税控设备)销售及相应技术服务市场是典型的寡头垄断市场。在长沙地区，仅本案两个当事人可以向纳税人销售税控设备及提供相应技术服务。导致上述寡头垄断市场格局形成的根源在于：一方面，税控盘和金税盘分别由国家税务总局指定国家信息安全工程技术研究中心和航天信息股份有限公司生产、销售；另一方面，2014年以来，国家税务总局指定的两家税控设备生产、销售单位在湖南省长沙市范围内各自仅授权了一家公司，即本案两个当事人销售税控设备并提供相应技术服务。在以往工商部门查处的多起涉及分割市场的垄断协议案件中，当事人的数量通常比较多。这种情况尤其在保险行业的系列垄断案件中较为普遍，如江西省工商局2015年12月28日查处的保险行业垄断协议案即涉及17家保险公司。在这些案件中，当事人多依托相关行业协会协调、沟通，相关行业协会对垄断协议的达成、实施可谓“功不可没”。而在本案中，因为竞争者只有本案两个当事人，不需要类似的组织、协调平台，经过4次协商，本案两个当事人签订了《管理新系统推行服务范围区域划分协议》。相较于市场竞争主体众多、竞争较为充分的领域，这样一种寡头垄断的市场格局更容易达成并实施分割市场等垄断协议。复杂竞争问题分析寡头市场容易产生复杂的竞争问题，导致多种垄断行为相伴而生，一般出现两种垄断行为：达成并实施垄断协议行为、市场支配地位等其他垄断行为。一是分割销售地域市场的垄断协议行为。本案两个当事人签订的《管理新系统推行服务范围区域划分协议》约定，按照长沙市行政区域5∶5的比例划分市场，二者各负责5个区县，而对于双方共同提供服务的地区，原则上也按照各半比例控制。两个当事人甚至还约定若在年底双方划分的市场比例大于3%时，还要协商进行调剂。湖南省工商局调查显示，签订垄断协议之后，本案两个当事人不再主动向对方销售区域销售税控设备及提供相应技术服务，属于两个当事人各自销售区域的销售数量剧增，不属于的销售数量则锐减，甚至个别月份销售数量为零。此种划分销售区域的行为，在一定区域内形成事实上的独家经营格局，阻碍了税控设备及相应技术服务的市场竞争，也了纳税人的选择权，属于分割销售地域市场的垄断协议行为。二是涉嫌存在市场支配地位等其他垄断行为。从另一个角度来看，如果难以存在分割市场的行为，本案两个当事人的行为还有集体市场支配地位之嫌。《反垄断法》第十九条的集体市场支配地位，一般产生于寡头市场，即一个市场中仅有几家企业，如两三个经营者从事相关业务。如前所述，本案当事人是长沙地区仅有的两家获得授权销售税控设备及提供相应技术服务的企业。根据《反垄断法》第十九条的，两个当事人在相关市场的市场份额合计达到三分之二且每一经营者市场份额都不小于十分之一的可以推定经营者具有市场支配地位。结合处罚决定书所披露的信息，两个当事人在长沙地区税控设备及相应技术服务市场可能具有集体市场支配地位。本案两个当事人分割市场所涉及的税控设备及相应技术服务实行的是定价，分割市场的行为并不能在该业务上直接为两个当事人带来额外收益(如通过涨价带来额外收益)。但是，除了该业务外，两个当事人还在税办公场所向纳税人“推荐”购买IT外包服务，同时制定励政策，导致出现部分工作人员违规收取该费用的现象。据此理解，两个当事人可能还存在其在税控设备及相应技术服务市场的集体市场支配地位，搭售或附加不合理交易条件的行为。此外，本案两个当事人提供IT外包服务时的格式合同条款基本相同，价格也均为每户每年150元的标准，其行为涉嫌达成、实施固定价格的垄断协议。因此，两个当事人涉嫌实施分割市场垄断协议行为，或者涉嫌存在实施集体市场支配地位与垄断协议相结合的行为，损害IT外包服务市场的竞争和纳税人的利益。部门协作加强宽进严管与行政指导《反垄断法》出台10年来，我国反垄断执法部门的执法活动愈发常态化、专业化、精细化。在本案的处罚决定书中，两个当事人在不同销售区域的销售数量变化情况通过表格的形式一目了然地反映了分割销售地域市场垄断协议所带来的直接后果。同时，两个当事人分割市场本身虽然不会直接带来额外收益，但湖南省工商局在重点关注了两个当事人分割市场行为之后，又查实了两个当事人在IT外包服务市场的不当行为，从而进一步论证了垄断行为所造成的损害后果，即对IT外包服务市场的竞争及纳税人利益造成了损害。此外，本案中所反映出的多种垄断行为相结合、并存的情况在现实中较为常见。反垄断执法部门应在执法活动中对此特别关注，尽可能详细而完整地展现案件全貌，全面评估垄断行为所造成的后果，同时也对市场主体起到警示作用。在我国，寡头垄断市场的形成很多时候与市场准入方面的诸多有关。一些市场的准入门槛过高(如原料药市场)甚至直接通过限定参与市场的主体，由此造成竞争缺失、竞争不足的格局，也容易滋生不正当竞争及问题。2014年7月8日，国务院发布《国务院关于促进市场公平竞争市场正常秩序的若干意见》，要求放宽市场准入，打破地区和行业垄断。由此，行业主管部门应当着力消除一些不必要的市场准入或者降低过高的准入门槛，在相应领域引入竞争活水，从源头上避免因市场准入造成寡头垄断市场格局，进而诱发竞争问题。本案中，国家税务总局仅允许两家企业从事相关业务，如果能够适当放开市场准入，将企业数量增加到10家以上，将有效缓解这一市场中的不正当竞争及垄断问题。相较于反垄断执法部门而言，行业主管部门与其所主管的行业、领域内的企业的接触更为频繁，对企业的日常运营也更为了解。行业主管部门应当注意加强与反垄断执法部门的协作，加强对相关企业特别是对寡头垄断企业、公用企业等的行政指导，多给企业打反垄断合规“预防针”，在发现或知悉垄断行为线索时，及时与反垄断执法机构沟通、协调，以有效遏制此类寡头市场垄断行为，增强企业的守法经营、诚信自律意识。□特约案评人邓志松

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